12 Apr 15:25 avatar

Обзор основных подходов к созданию системы кредитных бюро в западноевропейских странах и США. Часть №1

Подготовлен Фондом «Институт экономики города» при поддержке Агентства США по международному развитию | Источник: www.creditnet.ru

«Кредитное бюро» – организация (обычно частная), занимающаяся сбором, обработкой и распространением сведений, относящихся к кредитной истории отдельных граждан, включая такие сведения, как остаток задолженности или кредитные линии, историю внесения платежей, случаи непогашения кредита, банкротства и пр. В рамках данного исследования не будут рассмотрены кредитные агентства, работающие исключительно с коммерческими организациями, как, например, “Дан энд Брэдстрит” в США. Также не будут рассматриваться рейтинговые агентства, которые имеют сходные функции, но действуют по другой схеме. Как правило, при создании подобных структур специального законодательства не принимается, а деятельность организации регулируется общими законами о договорах, халатности, наносящей вред деловой репутации, и т.п.

Кроме того, в данной главе не будут рассматриваться государственные кредитные регистратуры (ГКР), преобладающие в Европе и Латинской Америке, которые обычно управляются центральными банками этих стран и служат в основном для повышения качества регулирования деятельности финансовых институтов. В настоящее время в России такая структура отсутствует. Однако даже если она и будет создана, она не будет заниматься теми же вопросами, что и частные кредитные бюро, а в случае, если она будет дублировать частные кредитные бюро, ее деятельность должна регулироваться в принципе тем же законодательством.

При рассмотрении представленных ниже правовых основ и подходов к созданию и функционированию кредитных бюро необходимо иметь в виду, что соответствующее законодательство крайне сложно, с большим количеством деталей, нюансов и исключений, затрагивающих действие общих принципов. Данный обзор касается в основном общих принципов и основ взаимоотношений между кредиторами, кредитными бюро и потребителями. Большая степень детализации потребуется в ходе непосредственной разработки соответствующего законодательства.

В литературе имеется большое количество фактических данных о системах работы с кредитной информацией, принятых в различных странах, включая основные положения закона. Они не будут далее описываться, но будут даны соответствующие ссылки.

1.1. Экономическая целесообразность создания кредитных бюро
Для полного понимания основных позиций и различных компромиссных решений, содержащихся в законодательстве, регулирующем деятельность кредитных бюро, необходимо разобраться с аргументами экономического характера, которые обычно приводят в пользу их создания. Во всех развитых странах конфиденциальность информации о личной жизни приобрела характер основополагающей ценности, и ограничения на сбор и распространение информации о личной жизни граждан рассматриваются не только с точки зрения справедливости и защиты прав потребителей, но и как вопрос гражданских и политических прав. Очевидно, что подобная позиция должна быть основополагающим принципом и при создании кредитных бюро в России. Идея кредитных бюро по своей сути противоречит принципу невмешательства в частную жизнь, и для их создания необходимо привести серьезные аргументы, доказывающие пользу кредитных бюро для общества в целом, а не только для коммерческих интересов.

Мировая практика использования кредитных бюро показала, что существует вполне ощутимая общая выгода от деятельности надлежащим образом регулируемого кредитного бюро. Основные аргументы экономического характера, которые можно найти в литературе, состоят в следующем:
1. Обмен информацией между кредиторами помогает им отличить надежного заемщика от рискованного, и отказать рискованному заемщику в кредите или же установить более высокую процентную ставку. Уровень процентных ставок обычно снижается по мере отсеивания ненадежных заемщиков и снижения числа случаев непогашения кредита, либо кредиторы получают компенсацию непосредственно за счет заемщиков с высоким уровнем риска. Процентные ставки практически обязательно будут снижены для надежных заемщиков, которые составляют большинство. При отсутствии информационного обмена через кредитное бюро, кредиторам сложнее отличить надежного заемщика от рискованного, что ведет к росту случаев непогашения кредита и, как следствие, увеличению рисковой составляющей в процентных ставках для всех заемщиков. Таким образом, обмен информацией должен привести к снижению уровня процентных ставок по кредитам гражданам.
2. При наличии надежной и полной информации кредиторы, возможно, увеличат объемы кредитования, и будут выдавать надежным заемщикам кредиты с более высоким показателем соотношения размера кредита и стоимости предмета залога или с более низкими требованиями к размеру обеспечения или гарантий, отчего выиграют потребители.
3. При отсутствии кредитных бюро получение необходимой информации самостоятельно кредиторами становится практически невозможным. На это потребуется слишком много времени и средств. Такие усилия могут быть оправданы в случае выдачи большого кредита коммерческой организации, но они нецелесообразны при кредитовании граждан. Кредитные бюро снижают стоимость андеррайтинга за счет специализации и эффекта больших чисел. Снижение этих затрат отразится и на стоимости кредита для заемщиков.
4. Наличие кредитной отчетности стимулирует заемщиков погашать кредиты, поскольку в противном случае они рискуют в будущем не получить кредит в другой кредитной организации. В условиях современной экономики ущерб для финансовой репутации является значительным наказанием. В странах с переходной экономикой это особенно важно, поскольку применение других штрафных санкций, например, обращение взыскания на предмет залога, может оказаться менее надежным. Наличие стимулов к выплате кредита также является важным фактором поддержания стабильности банковской системы.
5. Обмен полной информацией по кредитам среди кредиторов может привести к повышению конкуренции на кредитных рынках и снижению процентных ставок. Заемщики имеют больше возможностей получения кредита из различных источников, если их нынешние и прошлые кредиторы обязаны подтвердить наличие хорошей кредитной истории и предоставить соответствующую информацию.
6. В зависимости от вида собираемой и распространяемой информации, кредиторы смогут определить, не взял ли заемщик слишком много кредитов из нескольких источников, что является одним из важных критериев андеррайтинга (соотношение всех платежных обязательств и доходов), а также фактором здорового развития экономики – широкое накопление излишне высокого долгового бремени грозит финансовой нестабильностью и экономическим кризисом.

В настоящее время имеется все возрастающее количество фактов, подтверждающих справедливость большей части приведенных выше соображений. Тем не менее, невмешательство в частную жизнь остается важным принципом, который требует защиты. Слабые места рассматриваемого законодательства связаны с попытками минимизировать вмешательство в частную жизнь и в то же время получить преимущества, которые дает информационный обмен между кредиторами.

1.2. Основные подходы к законодательному регулированию деятельности кредитных бюро
В Европе и Америке применяются различные подходы к законодательству данного рода. В Европе регулируется сбор и распространение информации в целом, безотносительно цели ее использования. Соответственно, общий закон ЕС и подчиненные ему законы стран-членов Евросоюза, в общем случае, действуют в отношении персональных данных о гражданах, собираемых любой структурой, как государственной, так и частной, и в любых целях. Кредитные справки – это только одна из субкатегорий. Только в нескольких странах ЕС приняты специальные законы о кредитных справках, выдаваемых кредитными бюро.

Напротив, в США действует несколько законов, регулирующих сбор и распространение персональных данных, в зависимости от состава сведений и того, кто их собирает. Соответственно, в США приняты законы, подробно регулирующие вопросы, связанные с выдачей кредитных справок кредитными бюро.

Выдача кредитных справок в США и ЕС регулируется двумя основными законами. В США этот закон известен как Акт о точности кредитной отчетности (АТКО). Первоначально он был принят в 1970 году. В 1996 году в него внесены значительные изменения, отразившие опыт, накопленный за предшествующие 25 лет. Для ЕС основным законом выступает Директива Совета Европарламента № 95/46/ЕС от 25 октября 1995 года «О защите граждан в связи с обработкой персональных данных и о свободном передвижении таких данных» («Директива о приватности»), принятая в 1995 году, но не имевшая повсеместного действия во всех странах-членах ЕС вплоть до 1998 года. Многие (но не все) страны-члены ЕС приняли собственные законы, отражающие принципы Директивы.

Детальное рассмотрение положений закона о защите информации отдельных стран ЕС невозможно из-за отсутствия переводов, однако все члены ЕС подпадают под действие общих принципов Директивы. Различия допускаются в конкретных деталях реализации этих законов, однако проводимая ЕС политика направлена на недопущение значительных расхождений в законодательстве входящих в него стран. Мы продолжим поиск текстов законов отдельных стран и по мере необходимости проведем корректировку данного отчета.

АТКО представляет собой крайне сложный и трудный закон, форма которого неприемлема для России. С другой стороны, Директива о приватности, несмотря на сложность, написана в форме, которая будет понятна большинству граждан России. По существу это «рамочный», устанавливающий общие принципы закон. Отдельные страны, входящие в ЕС, вправе принимать собственные законы, не противоречащие принципам Директивы о приватности. Важно отметить, что при всех формальных и концептуальных различиях эти законы содержат много общих положений. Основные позиции, содержащиеся в обоих законах, включают:
  • Общее определение организаций, информации и сделок, подпадающих под действие закона.
  • Детальное описание разрешенных целей использования собираемой и распространяемой информации.
  • Детальное определение круга лиц, которым может быть предоставлена информация.
  • Положения, обеспечивающие согласие граждан на предоставление данных в отношении определенных сведений в целом или в отношении установленных категорий лиц.
  • Обязанность сборщиков информации уведомлять граждан о случаях обращения или запроса по их кредитному делу (Европа) или случаях, когда содержащаяся в деле информация стала основной для неблагоприятного решения по кредиту (США) третьей стороны, а также предоставлять гражданам доступ к выданной о них информации за небольшую плату или бесплатно.
  • Обязанность сборщиков информации предоставлять гражданам возможность зарегистрировать спор, касающийся данной информации, и уведомлять получателей кредитных справок о наличии спора.
  • Обязанность сборщиков и распространителей данных (банки и другие кредиторы) проводить расследования и реагировать на обвинения в ошибочности данных.
  • Обязательный для соблюдения срок ответов на жалобы граждан.
  • Обязательный для соблюдения срок хранения негативной информации в деле гражданина.
  • Ответственность за нанесение ущерба и санкции за нарушение закона.
  • Перечень регулирующих органов и их полномочий.
По общему мнению профессиональных аналитиков, законодательство ЕС обеспечивает большую защиту частной жизни граждан, чем законодательство США, которое тяготеет к защите коммерческих интересов. В некоторых случаях это различие трудно проследить, исходя из текста законов, однако именно это мнение легло в основу решения Рабочей группы ЕС по защите информации, установившей в рамках «Директивы о приватности», что данные кредитной отчетности по гражданам ЕС не могут передаваться кредитным бюро США, поскольку американские стандарты пока не соответствуют требованиям законодательства ЕС.

Основными недостатками американского законодательства были признаны: обязанность граждан предпринимать активные шаги к ограничению использования информации вместо обязанности кредитных бюро получить согласие гражданина на использование сведений о нем; недостаточное ограничение на передачу информации организациях, не имеющим конкретной и законной потребности в этой информации; излишне широкое использование персональных сведений в целях маркетинга, а также недостаточное ограничение на сбор крайне деликатных сведений. На сегодня эти разногласия сняты за счет вступившего в силу в 2001 году коммерческого соглашения между ЕС и США.

1.3. Краткое описание системы кредитного бюро
Система частного кредитного бюро – это добровольное объединение пяти участников: граждан, кредиторов в качестве пользователей кредитных справок граждан, кредиторов в качестве сборщиков данных для кредитных бюро, кредитных бюро и регулирующих органов.

Отметим, что кредиторы, которыми могут выступать банки, лизинговые компании, компании по выпуску кредитных карточек, розничные операторы или любая другая структура, предоставляющая кредиты гражданам, выполняют две функции. Во-первых, они собирают данные о гражданах или, точнее говоря, о своем опыте работы с гражданами, и передают эти данные кредитным бюро. Данные, вытекающие из кредитных сделок с гражданами, включают сумму кредита, историю внесения платежей, случаи невыплаты кредита, и т.п. в зависимости от действующего законодательства, могут также собираться персональные данные общего характера. Во-вторых, в процессе кредитования кредиторы используют информацию, которую они сами или иные кредиторы предоставили кредитному бюро. При выполнении этих двух отдельных функций кредиторы имеют сходные, но не идентичные интересы.

Кредитное бюро занимается сбором и обработкой информации, предоставляя кредиторам справки об отдельных гражданах. Как правило, кредитное бюро в основном пользуется данными, полученными от кредиторов. Кредитное бюро может провести независимое расследование по материалам судов и других архивов, данные из которых обычно не предоставляются кредитным бюро. Кроме того, в США по просьбе клиента кредитные бюро вправе проводить и расследование для получения общей информации о гражданине при условии уведомления последнего и в пределах, предусмотренных законом.

Кредитный отчет может содержать негативные кредитные данные, включающие, в основном, случаи невнесения платежей и серьезные кредитные случаи, такие как банкротство; нейтральные или позитивные данные, включая данные об остатке задолженности или кредитным линиям, надлежащим образом погашенных кредитах, хорошей истории платежей; а также сведения общего характера, например, о трудовой деятельности, переменах места жительства, членстве в организациях, семейном положении и пр.

Кредитные бюро часто организованы как членские организации или совместные предприятия, так что взаимоотношения между кредиторами (по обеим функциям) в значительной мере основываются на членском договоре, который обязывает кредитора предоставлять данные кредитным бюро в качестве условия получения кредитных справок. Взаимоотношения между кредитными бюро и гражданами практически полностью определяются действующими законами и нормативными актами.

1.4. Основные вопросы формирования концепции кредитных бюро
В качестве одного из подходов к формированию концепции создания кредитных бюро следует рассмотреть и определить ответы на следующие основные вопросы:
  • Каким образом граждане могут контролировать процесс сбора и распространения персональной информации?
  • Какие данные могут собираться и включаться в кредитные справки?
  • В каких целях могут собираться и распространяться эти данные?
  • Кому могут быть предоставлены эти данные?
  • Доступность этих данных для правительственных органов.
  • Какие меры необходимы для обеспечения конфиденциальности данных?
  • Какие меры необходимы для обеспечения точности данных?
  • Ответственность сторон.
  • Государственное регулирование.
  • Согласие граждан. Вопрос о согласии граждан возникает при предоставлении кредиторами информации кредитным бюро и при выдаче кредитных справок.

Европейское законодательство требует получения согласия граждан на предоставление информации, которое должно быть “недвусмысленным”. Судя по всему, требование о согласии граждан относится к передаче информации от кредитора к кредитному бюро и от кредитного бюро к кредитору в форме кредитного отчета. В отношении информационного потока от кредитора к кредитному бюро важность этого требования, возможно, преувеличена. Во-первых, как отмечается многими комментаторами, европейские кредиторы получают согласие граждан путем включения соответствующего пункта в кредитные документы, так что в случае несогласия заемщику просто не будет предоставлен кредит. Таким образом, в европейских странах согласие на разглашение информации кредиторами редко рассматривается как важная практическая проблема.

Следует также отметить, что, несмотря на то, что европейские кредиторы обычно получают письменное согласие на распространение данных и выдачу кредитных справок, законодательством допускается возможность превалирования интересов кредитора над интересами граждан, в случае чего согласия последних не требуется. Представляется, что одним из таких превалирующих интересов является заинтересованность кредитора в возврате кредита, чему сильно способствует угроза сообщения негативной информации в кредитное бюро.

В рамках системы, принятой в США, передача информации от кредитора в кредитное бюро не является проблемой, хотя в кредитные документы могут включаться положения о согласии заемщика на распространение информации о нем кредитором. Кредиторы вправе распространять любую информацию, основанную на “опыте и сделках” с заемщиком, что по определению включает большую часть кредитных данных и, как правило, многое другое.

Некоторые комментаторы характеризуют принятые в Европе и Америке подходы к вопросу о согласии граждан как “опция-да” и “опция-нет”, соответственно. В европейской системе “опции-да” требуется твердое согласие гражданина на разглашение данных, в то время как в американской “опции-нет” установлена презумпция согласия, и граждане должны предпринимать активные действия для нераспространения информации. В некоторых случаях, в зависимости от построения законодательства, эта разница может стать существенной, поскольку большинство заемщиков либо не осознают последствий включения информации в систему кредитной отчетности, либо слишком пассивны, чтобы принять меры к выходу из этой системы.

Несомненно, “опция-нет” предпочтительнее с точки зрения коммерческих интересов. Однако на практике трудно понять, в чем заключается различие между этими двумя системами. Из этих концептуальных различий можно сделать далеко идущие выводы, однако реализация законодательства США и ЕС на практике может иметь очень много общего, в зависимости от того, как отдельные страны-члены ЕС будут применять общие принципы “Директивы о приватности”.

Вопрос о согласии граждан также возникает при разглашении имеющейся в кредитном бюро информации третьим лицам. И в этом случае, европейское законодательство требует либо ясного выраженного согласия, либо подписания договора, который предусматривает выдачу кредитных справок. В американском законодательстве согласия граждан не требуется, однако получатели кредитных справок должны иметь законную деловую потребность в такой справке в соответствии с законом. Таким образом, на практике кредиторы в США получают письменное согласие на получение кредитного отчета, эта же справка может быть получена просто путем представления в кредитное бюро документов, подтверждающих наличие законной деловой потребности.

Главные проблемы в вопросе о согласии граждан не связаны с передачей кредитной информации от кредитора к кредитному бюро, или с выдачей кредитного отчета лицу, имеющему в ней законную потребность, например, намеревающемуся выдать кредит кредитору. Что касается распространения кредитором негативной информации посредством кредитного бюро, ни в Европе, ни в США не установлено каких-либо значимых ограничений, и для кредиторов не составляет труда включить в кредитный договор условие о праве разглашения информации. Более того, даже в европейском законодательстве предполагается, что разглашение негативных кредитных данных является интересом, имеющим большую силу, чем принцип невмешательства в частную жизнь. Что касается выдачи кредитных справок, закон ЕС требует согласия, однако готов признать согласие достаточным в случае необходимости выполнения договора, так что и в этом случае кредиторы могут просто включить соответствующие условия в кредитный договор.

Самым важным в вопросе о согласии граждан являются случае разглашения информации третьим лицам, не вступающим в прямые правовые отношения с гражданином и запрашивающим сведения о нем в основном в целях маркетинга финансовых или иных продуктов (кредитов, кредитных карточек, страхования, и пр.). Если для этого требуется прямое согласие гражданина, то это вряд ли произойдет. Соответственно, в рамках европейской системы в настоящее время наблюдается очень мало случаев разглашения информации в целях, не имеющий прямого отношения к конкретной кредитной сделке, поскольку закон ЕС требует индивидуального уведомления гражданина в момент сбора информации или до ее разглашения о намерении использовать данную информацию в целях маркетинга, и получения согласия на ее распространение.

Напротив, в США лицам, не вступающим в прямые кредитные отношения с гражданами, разглашается большой объем персональной информации, причем исключительно в целях маркетинга других продуктов. Более того, американский закон прямо разрешает распространение кредитной информации до тех пор, пока от гражданина не получено уведомление о его несогласии на использование данных о нем в указанных целях. Ни передающий сведения кредитор, ни кредитное бюро не обязаны информировать граждан о возможном маркетинговом использовании данных в момент их получения (хотя многие это делают). В их обязанности входит только опубликование, не реже одного раза в год, в средствах массовой информации общего плана уведомления о возможности использования данных в таких целях, с указанием контактной информации и информации о процедуре предотвращения такого использования данных. Таким образом, многие граждане не знают, что кредитное бюро использует сведения о них в таких целях.

Решение вопроса о согласии граждан может быть также увязано с характером распространяемой информации. Как уже отмечалось, существует очень мало возражений против включения кредитором в отчетность точных данных о “сделках и опыте” работы с клиентом, или выдачи на их основании кредитных справок. Гораздо большее сопротивление вызывает разглашение позитивной кредитной истории, несмотря на то, что это вроде бы выгодно заемщикам. Еще больше сопротивления вызывает распространение общих сведений, не имеющих должного отношения к оценке кредитоспособности заемщика.

Представляется, что закон требует тем большей степени согласия граждан, чем меньше запрашиваемые сведения связаны с истинными потребностями кредиторов. Это предполагает подход, основанный на нескольких уровнях согласия, в зависимости от вида информации и способов ее использования. (Того же самого можно достигнуть введением ограничения на виды собираемых и распространяемых сведений.) Например, в соответствии с законом США потенциальный работодатель при приеме на работу не вправе запросить кредитную справку для оценки кандидата без его согласия, что также касается сведений о состоянии его здоровья.

Ограничения на виды данных. Вопрос о видах данных, которые могут разглашаться кредитным бюро и включаться в кредитные справки, подлежит законодательному регулированию. Некоторые комментаторы подразделяют кредитную информацию о гражданах на два вида – “черная” и “белая”. “Черная” информация – это негативная кредитная информация, которая может отрицательно повлиять на решение кредитора о предоставлении кредита, включая сведения о фактах непогашения кредита, просрочки платежей, банкротства или о ином крупном кредитном событии. “Белая” информация – это позитивная информация общего характера, которая может включать сведения об остатке задолженности или открытых кредитных линиях, успешной выплате предшествующих долгов, хорошей платежной истории и т.п.

Как уже отмечалось, существует еще и третий вид информации, которая не имеет прямого отношения к кредитной истории, а, скорее, связана с кредитоспособностью. Это общие сведения о заемщике, которые могут иметь значение при принятии решения о предоставлении ему кредита: трудовая деятельность, стабильность места жительства, образование, владение другим имуществом, демографические характеристики (возраст, семейное положение) и пр. Некоторые кредиторы запрашивают эти сведения в заявлении на получение кредита. Можно доказать, что эти сведения важны для принятия решения по кредиту, однако возникает вопрос: Не слишком ли большое значение придается этим сведениям с точки зрения вмешательства в частную жизнь и дискриминации? В рамках законодательства США вопрос имеет следующую формулировку: могут ли такие сведения рассматриваться как частной информацией, не вытекающей из “сделок и опыта” кредитора? Представляется, что в США практически любая информация, включенная в заявление на получение кредита, может быть классифицирована как данные о “сделках и опыте”.

В законах обычно дается общее определение видов информации, которая может собираться и разглашаться. Общее правило для европейских стран говорит о том, что данные могут собираться в «конкретных, явных и законных целях», и должны быть «адекватными, имеющими отношение к делу и не превышающими необходимые данные с точки зрения целей, ради которых они собираются». Это общее положение, ограничивающее виды данных, которые могут быть получены или сообщены в связи с выдачей кредитов населению. Кроме того, в европейском законе предусмотрен прямой запрет на сбор и распространение некоторых видов «деликатных» сведений, касающихся личных убеждений, состояния здоровья и сексе.

Продолжение статьи

0 комментариев

Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.